玉樹城外的山脊上，陽光停留的時間越來越短。再過1個多月，這里將開始積雪。然后是三年重建期里，第一段漫長的“停工期”。
進入結古鎮的建筑機械，都在與時間賽跑。震后很快趕來的慈善組織，他們的大量資金卻還沒有匯入重建項目的賬戶中。
審計署7月29日公布報告稱，其在對玉樹地震捐贈款物的審計中，“發現部分地方未按規定及時將捐款匯繳民政部、中國紅十字會總會和中華慈善總會，涉及金額1.62億元……截至7月22日，已匯繳1.26億元。”
上述審計數據僅涉及紅十字會各省分會、慈善總會各省分會及各地民政部門應繳部分。實際上，更多的匯繳進展緩慢。本報記者多方調查獲悉，截至發稿日，除了接收捐款較多的中國紅十字總會(含紅十字基金會)、中華慈善總會已與各自青海分會基本確認資金撥付框架協議，其余多家全國性慈善組織尚未最終明確資金匯繳、撥付事宜。
對于很多慈善組織而言，他們正在艱難界定“匯繳”一詞的準確含義。7月7日，民政部會同五部委發布《青海玉樹地震抗震救災捐贈資金管理使用實施辦法》(下稱《實施辦法》)，其中規定，這些慈善組織募集的善款，需要匯繳撥付到青海省政府、青海省紅十字會、青海省慈善總會的專用賬戶中，由青海省方面的統籌安排使用。
然而，“匯繳資金”的政策安排，卻招致10多家全國性慈善基金會的困惑，乃至態度明確的反對。民政部相關負責人回應本報，“正在加強與這些機構的溝通。”
“我們在災后重建中，還有什么權利？善款的最終投向，怎么向捐贈人交代？”一位全國性基金會秘書長對本報記者說，“這都是做慈善的底線問題！”
而已經匯繳善款的組織，亦對相關政策多有不解。這一繳與拒繳之間的拉鋸，正凸顯為慈善救災領域里的標志性事件。
未繳的理由
審計署最新數據顯示，截至7月9日，全國共接收“玉樹地震”捐贈款物106.57億元。其中尚未投入使用的資金有98.43億元，而中央財政今年撥付的重建專項資金為90億元。
與財政撥款相近的這筆巨額捐款，使得玉樹善款的管理權問題立即凸顯出來。百億捐款究竟由誰管才合適？
玉樹震后，民政部以下屬民間組織管理局評級為依據，發文確認了15家可展開救災募捐的社會團體和基金會。這是大災發生后的一貫做法。
獲批組織的業務主管部門，均是國務院部委或全國性事業單位。15家機構是：中國紅十字會總會(含中國紅十字基金會)、中華慈善總會、中國扶貧基金會、中國老齡事業發展基金會、中國宋慶齡基金會、中國光華科技基金會、中國殘疾人福利基金會、中國人口福利基金會、中國青少年發展基金會、中國兒童少年基金會、中國綠化基金會、中國教育發展基金會、中華環境保護基金會、中國婦女發展基金會和中國醫藥衛生事業發展基金會。
本報記者調查顯示，除所募善款超過20億的中國紅十字總會、中華慈善總會已基本明確將會把善款轉撥青海方面外，上述15家中尚有至少10家沒有完成匯繳。募集款物數額較大的幾家組織，甚至未展開“匯繳”準備，而仍希望以原有重建規劃使用善款。
據不完全統計，其中募集款物價值超過500萬元者有，中國光華科技基金會約1239萬，中國教育發展基金會約1369萬，中國青少年發展基金會約2682萬，中國兒童少年基金會約2035萬元，中國扶貧事業基金會約1.5億元等。
“項目已經擬定”，是現在各“未繳者”能擺到臺面上的主要理由。
如募款最多的中國扶貧事業基金會，據其一位副秘書長介紹，基金會多數款項已明確在與青海省扶貧局訂立的項目，這些項目的執行協議簽訂于6月19日，早于相關匯繳辦法出臺時間。
其他基金會在《實施辦法》下發前，也基本做出了資金投向的規劃。有的基金會已經開始建設具體項目。
今年玉樹震區首批200多個災后重建項目已于7月10日起陸續開工建設，總投資達160億元。玉樹第二批148個災后重建項目也正在抓緊籌劃，國家安排玉樹災后重建項目總建設資金為316.5億元。
另據青海省民政廳廳長更陽向本報記者介紹，加上民間投資等因素，重建總資金可能達到520億元。
慈善組織持有的款物數額巨大，青海方面的急迫感可想而知。
而“未繳款”的全國性慈善組織，多數正通過其業務主管部門與“五部委”和青海省方面展開“溝通”。
統籌之爭
這是一場早就開始的紛爭。
“15家慈善組織將玉樹地震捐助款物交由青海統籌安排，這是他們募款前就有的一種大致約定。”8月2日民政部救災司救災捐贈處負責人回應本報稱，這一安排曾由民政部法規司報國務院法制辦，獲得批準后才發出。
這位負責人所言的“約定”，源于民政部4月17日所發《關于做好玉樹“4·14”地震抗震救災捐贈工作的通知》(以下稱“《通知》”)。
《通知》對玉樹地震救災募捐主體做出限定，除前述15家慈善機構外，“其他機構不得開展救災募捐，已接收救災捐贈的，要將所募捐款轉交上述機構”。
上述負責人稱，《通知》中已有條款明確捐贈款物應“統籌使用”，“這是15家機構開展募捐的一個預先約定”。
該文件對“統籌使用”表述為，“民政部協調兩個總會和其他基金會將所募資金統籌用于災區抗震救災和恢復重建”。因此，慈善組織匯繳資金似乎有章可循。
但這些解釋受到質疑。“這個《通知》對公募權利的限定本身就不合理，它臨時取消了大批慈善組織的公募權利。不是協商競爭的結果，而是行政命令。”多位行政法律、慈善領域研究者稱。
業內對國務院2004年制定的《基金會管理條例》相關條款解讀為，公募基金會在或許注冊并年檢合格后，有權依照其章程開展公募行為。“這不應該被部門文件更改。”
4月至今，本報記者多次與民政部相關司局負責官員交流此事。從中得到的回應大致有兩種。一種說法稱“民政部門有責任為老百姓選擇信得過的慈善組織，否則捐贈就會亂套”。
但亦有負責人說，“這種做法是1998年洪災后，發現出現虛捐詐捐、資金管理不嚴等情況，因此在大災中一直沿用這種模式，是否符合慈善行業的規律、法規，確實值得商榷。”
事實上，這15家慈善組織政府色彩較為濃重，其主管部門多為中央部委或全國性事業單位。因而，對這些組織其因所募款物集中后，是否具備配套的人力、組織力，長期存有爭議。
本報記者多方采訪得知，對于15家之外公募慈善組織的“匯繳”工作，在許多地方并未強制性執行。15家慈善組織也并未主動聯合有關部門參與“收繳”。
“這15家慈善組織的主管部門層級高，也是這次政策遭遇更大反彈的原因。”一位研究者說，過去的“集中”已經讓類似慈善組織“苦于花不出錢”。
這已是慈善領域悄然的變化。2008年汶川地震后，紅十字總會等曾試行項目分包的做法，讓一些中小型民間慈善組織競標參與其所募資金的項目制定。這種做法已頗受民政部高層肯定，曾讓“草根”組織滿懷期望。
規則撞車
但許多慈善業者未曾想到，這種模式在玉樹或將不復存在。
“我們都由政府決策統籌，不會考慮(上述)這種模式。”青海省民政廳廳長更陽8月2日在電話中告訴本報記者。更陽表示，青海省已經制定了521億重建項目的詳細目錄，可以供慈善組織、捐贈者選擇善款投向。
7月7日，民政部等發布《實施辦法》，該《辦法》稱其貫徹落實了國務院5月27日的一個《國務院關于支持玉樹地震災后恢復重建政策措施的意見》——這份《意見》行政效力更高。
兩者對資金統籌的表述完全一致：捐贈資金“全部撥付到青海省，連同青海省接收的捐贈資金，統一納入災后恢復重建規劃，由青海省統籌安排用于恢復重建。”
但《基金會管理條例》中關于捐贈資金使用的表述，則給了基金會裁量權。“基金會應當根據章程規定的宗旨和公益活動的業務范圍使用其財產；捐贈協議明確了具體使用方式的捐贈，根據捐贈協議的約定使用。”
此次匯繳的具體方式是：對于慈善總會、紅十字會外的慈善組織，其匯繳撥付賬戶可選擇青海省民政廳、青海省紅十字會和青海省慈善總會。
15家慈善組織的善款，至此史無前例地匯統，歸屬青海省一家。省級政府與慈善組織，形成一種從未有過的關系。
1998年抗洪、2008年汶川地震等大災中的資金管理方式，均未就紅十字會、慈善總會外的全國性公募基金會的資金管理作出類似“匯繳”決定。
民政部相關官員解釋，上述決策已考慮到青海經濟社會環境的特殊性，并且重在改變汶川災后重建中，項目投入存在諸多重復建設，“需要系統性統籌”。
然而，在本報記者與上述慈善組織人士的接觸中，多數認為將善款轉由政府統籌，存在巨大的憂慮。“如果這一次可以統籌，意味著隨時都可能統籌，慈善行業會否變形為政府的吸金渠道？”
難題待解
這些擔憂幾乎一環扣一環，關涉整個慈善領域的權利規則。
本報記者獲悉，經過與13家基金會的溝通，民政部建議其在選定項目清單后，將所籌款項悉數打入青海省三個專用賬戶，并出具項目規劃和資金使用建議。
此后上千個項目的招投標等具體執行工作，則自然由青海方面負責。
是否能真正監督政府對資金項目的管理，目前仍存未知數。此中特殊者，則更顯示出其他慈善組織面臨的難題。
譬如，紅十字總會盡管已將20多億資金撥付至青海省紅十字會，但由于總會與其天然關系，仍能掌握資金情況。“我們的底線是，每和青海省政府確定一個項目，我們才會責成青海省紅會撥付這個項目的錢。”紅十字總會救災部負責人告訴本報記者。
在5、6月進行的部省商討中，青海省政府曾提出，將所有善款均統匯到其民政廳賬戶，但同時參加會議的紅十字總會、慈善總會表示疑議，最終定案匯繳賬戶時，加入了其青海省分會。
其他13家基金會則無法輕松以對。
“我們對資金的日常監管怎么辦？”多位基金會救災領域負責人稱，慈善組織對項目的日常評估監督，與政府的事后專項資金審計，在做法上有巨大差異。
也有人稱，青海省現在拿出的項目清單尚不具體，很難持續監督每一筆善款的流向，“最后可能又和財政資金混雜，怎么向捐贈人交代？”
許多負責人甚至流露出彷徨之色，“未來慈善組織到底做什么？災難時幫助政府募款嗎？”在現行法律中，中國政府主要在慈善組織注冊和公益資金審計中施行管理職能，慈善組織在公募權、資金使用決策等權利上有明確的自主性。
在7月7日《辦法》發布后，慈善研究領域與各家慈善組織間，已就相關法律、制度、治理領域展開多次對話。多位參與其中的業界學界人士均告訴本報記者，對善款匯繳在法理程序、長短期影響等方面，各方已有基本共識，并將情況與有關部門溝通。
在7月29日蘇州的一次研討會中，國務院法制辦一位副主任稱，“在慈善捐贈的管理和使用上，迫切需要通過慈善立法，解決一些地方和部門出現的行政干預慈善法律關系、損害慈善組織和捐贈人權益的問題。” |
